隨著《2016國土資源公報》發布，過去一年的土地工作成績單正式出爐。

《公報》數據顯示，2016年我國耕地保護效果顯著；建設用地開發走向存量時代，出讓面積創下7年新低；土地整治規模創新高。

在建設用地總量和強度“雙控”的新時期，如何通過土地整治和再開發，改善國土的質量，提高土地利用的效率，優化空間結構和布局，成為了新時期土地政策的關鍵所在。

在此情況下，城市化地區土地的整治，開始越來越受到重視，與農村土地整治共同組成廣義土地整治的一部分。而城市化地區整治的重點，就是城市低效用地再開發。

耕地面積減少態勢趨緩

近日，國土部發布了《2016中國國土資源公報》，從土地資源、礦產資源、海洋資源、地質調查、地質環境、國土資源執法、科技與人才、測繪和地理信息八個方面，全面總結2016年國土工作。

關于最受關注的土地利用情況，《公報》數據顯示，截至2016年末，全國耕地面積為13495.66萬公頃（約20.24億畝），相比上年減少約4.21萬公頃，較2015年下降5.86萬公頃減緩約28%，耕地面積減少態勢持續趨緩。

此外，《公報》發布了2015年新增國有建設用地情況。數據顯示，2015年國有建設用地供應51.80萬公頃（777.00萬畝），同比減少2.9%。

其中，工礦倉儲用地、商服用地、住宅用地和基礎設施等用地供應面積分別為12.08萬公頃、3.46萬公頃、7.29萬公頃和28.97萬公頃，分別占國有建設用地供應總量的23.3%、14.1%、6.7%和55.9%。

土地市場方面，國有建設用地出讓面積創下7年以來新低。《公報》數據顯示，2016年全年出讓國有建設用地20.82萬公頃，出讓合同價款3.56萬億元，同比分別下降5.9%和增長19.3%。

這已是國有建設用地出讓面積連續4年下滑，相比近年來的高點2013年，下滑超過43%。

但這一結果并不出人意料，相關部門已多次強調“盤活存量”的重要性。《2016年全國土地利用計劃》就提出，要“實行建設用地總量和強度雙控，逐步減少新增建設占用耕地，加大存量用地盤活和補充耕地的力度”。

上海交通大學城研院院長劉士林認為，隨著建設用地總量和強度“雙控”，建設用地這一城市建設基礎指標的變化，也將使得城市發展方向迎來新變化。一方面，對于一二線城市而言，城市建設將從增量開發走向存量開發，老城改造和城市更新將越發重要；另一方面，城鎮化建設，特別是城市規劃，將從過去的粗放式進入到精細化階段，城市“圈地”現象將會越來越少。

受2016年上半年火熱的房地產市場影響，土地價格尤其是住宅地價漲幅明顯。2016年四季度末，全國105個主要監測城市綜合地價、商服地價、住宅地價和工業地價分別為3826元/平方米、6937元/平方米、5918元/平方米和782元/平方米，環比增速分別為1.43%、0.96%、2.18%和0.64%。對比2015年公報可以發現，住宅地價同比漲幅達到了約8%。

城市土地整治愈受重視

在土地利用結構不斷發生變化，各種新特征不斷顯現的同時，土地工作的另一重要內容，土地整治的形勢，也在2016年發生劇變。

《公報》數據顯示，2016年全國開展并驗收土地整治項目13406個，建設總規模為333.73萬公頃，新增耕地17.58萬公頃，總投資618.75億元。

盡管土地整治項目總投資與建設總規模創下近年來的新高，但通過土地整治新增耕地面積卻只能算作近年的中游水平。一些觀點指出，這與土地整治的重心開始轉移有關。

中國人民大學土地規劃研究中心主任嚴金明認為，過去土地整治對象以農村低效利用、不合理利用、未利用的土地為主，主要目的是防止耕地面積過快減少。但隨著客觀情況的變化，城市化地區土地的整治，也開始越來越受到重視，與農村土地整治共同組成廣義土地整治的一部分。

今年2月，國土部發布《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，將國土整治區域劃分為主要城市化地區、農村地區、重點生態功能區和礦產資源開發集中區，及海岸帶和海島地區的“四區一帶”的綜合整治區。國土資源部副部長趙龍在解讀《綱要》時強調，城市化地區整治的重點，是城市低效用地再開發。

《綱要》發布數日后，國土資源部、國家發展改革委聯合印發《全國土地整治規劃（2016-2020年）》，制定新時期土地整治的具體目標。《規劃》提出，要在“十三五”期間通過土地整治補充耕地2000萬畝（約133萬公頃），整理農村建設用地600萬畝（約40萬公頃），城市低效用地再開發規模達到600萬畝（約40萬公頃）。

21世紀經濟報道記者注意到，在土地整治含義逐漸豐富的同時，如何更好地利用土地整治成果，也成為政策著力點之一。其中，國土部在今年4月發布的《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》令人關注。

該文件允許省級扶貧開發工作重點縣將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用，這一政策被認為是在完成政策支持扶貧開發任務的同時，也承擔了探路土地改革成果變現的責任。

以四川首例增減掛鉤節余指標“省域內流轉”為例。據新華社報道，流轉雙方的成都高新區與四川巴中市，就是將巴中市通江縣厙洪村、亮埡村農民搬進占地面積小的集中居住區，原有宅基地整理復墾為耕地，節余出掛鉤指標243畝，以29.5萬元/畝的價格向成都高新區流轉指標使用權。當地國土官員表示，這一做法“實現了效益最大化”。

嚴金明則認為，隨著土地整治工作全面推進，如何使土地整治實現數量、質量和生態三位一體的綜合效益，實現以人為本，將會成為下一階段政策的重點。